大同市城区北关社区卫生服务中心
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大同市医疗卫生服务体系规划(2016-2020年)
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发表时间:2017-12-15 09:39来源:大同市卫计委

为深入贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》精神,进一步优化我市医疗卫生资源配置,健全上下联动、衔接互补的医疗卫生服务体系,根据《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》(国办发[2015]14号)、《山西省卫生计生事业发展“十三五规划”》、《山西省医疗卫生服务体系规划(2016-2020年)》、《大同市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,结合我市实际情况,制定本规划。

一、规划背景

(一)现状及存在问题

大同市发展现状:大同市面积14176平方公里,下辖11个县区和1个经济开发区,1962个行政村。全市常住人口为339.19万人,2015比上年末增加1.7万人。全年全市出生人口3.72万人,人口出生率为11.00‰;死亡人口2.01万人,死亡率为5.95‰;自然增长率为5.04‰。全市地区生产总值1001.5亿元,按可比价格计算,比上年增长7.4%。市公共财政预算支出222.11亿元,比上年下降4.6%。医疗卫生支出增长19.0%。

“十二五”以来,我市不断加强医疗卫生服务力量投入,优化医疗卫生资源配置,推进医疗卫生服务体系稳步有序、积极健康发展,促进居民健康水平进一步提升。

从医疗卫生服务体系建设来看:经过长期发展,我市已建立起由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等组成的覆盖城乡的医疗卫生服务体系,同时,非公医疗机构也得到大力发展。截至2015年底,全市共有医疗卫生机构3141个,其中医院114所,基层医疗卫生机构2974个,专业公共卫生机构44个,其他机构9个;社会资本举办医疗机构1130所,占医疗卫生机构总数的36.44%。

从医疗卫生资源规模发展来看:截至2015年底,全市共有卫生人员2.75万人,其中卫生技术人员2.05万名;编制床位数17787张。每千常住人口拥有医疗机构床位数5.24张、执业(助理)医生数2.70名、注册护士2.29名。全市有三级医院5所,其中三级甲等4所;县级综合医院9所,达到二级甲等有8所;乡镇卫生院99所,每个乡镇至少有1所政府办卫生院;社区卫生服务机构124所,覆盖人口130万;村卫生室1821所,服务覆盖所有行政村。

从医疗卫生服务利用来看:2015年全市医疗卫生机构门急诊总人次数为1018.24万人次,出院人数32.93万人,住院手术服务86210人次。较2014年总诊疗人次减少4.57%,入院人数减少3.47%。2015年全市医疗卫生机构病床使用率为67.95%,平均住院日为11.5天,门诊病人次均诊疗费用143.7元,出院者平均每日住院费用616.5元。

从居民健康状况来看:2015年全市孕产妇死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别为9.91/10万、4.51‰和4.85‰。

虽然在“十二五”期间我市的医疗卫生体系得到了极大的发展,医疗服务水平和技术得到了提高,但是随着经济社会的发展和人民群众的不断增长服务需求,矛盾日益凸显主要,主要体现在:

1.医疗卫生资源总量相对不足且分布不均

全市每万常住人口全科医生数1.7名,执业(助理)医生数2.70名,注册护士2.29名。每千常住人口拥有医疗机构床位数5.24张,资源总量相对不足,且质量有待提升。而且,优质医疗资源主要集中在城区、南郊区和矿区,其余8个县区的编制床位数和卫生人员只占全市总量的29.26%和28.87%,难以满足辖区内人民的医疗卫生服务需求。随着城镇化进程加快,人民群众医疗卫生服务需求日益多层次、多样化,这一矛盾将更加凸显。

2.医疗卫生服务体系协同机制不强

公共卫生机构、医疗机构分工协作机制不健全、缺乏联通共享,碎片化现象严重。各级各类医疗卫生机构合作不够、协同性不强,仍未实现分级诊疗和双向转诊秩序,服务体系难以有效应对日益严重的慢性病高发等健康问题。同时,基层医疗机构服务能力和水平不高,卫生服务利用效率低下,导致基层医疗机构床位使用率低,基层医疗机构的功能未得到有效落实。

3.公立医院改革尚未完全到位

目前,我市公立医院改革正逐步推行,初步进行深入推进,但仍存在以药补医机制尚未有效破除,科学的补偿机制尚未建立,普遍存在追求床位规模、竞相购置大型设备、忽视医院内部机制建设等粗放式发展问题,部分公立医院单体规模过大,挤压了基层医疗卫生机构与社会办医院的发展空间,影响了医疗卫生服务体系整体效率的提升。

 (二)形势及挑战

    “十三五”时期是我国全面建成小康社会的宏伟目标实现的关键时期,对医疗卫生事业发展提出了新的要求,医疗卫生服务体系发展也面临着新的历史任务。不仅要在“病有所医”上持续取得新进展,更要全面深化医疗卫生体制改革,坚持预防为主方针,建立健全基本医疗卫生制度,实现人人享有基本医疗卫生服务,提高人民健康水平,推进健康中国建设。然而,随着社会经济、人口城镇化、老龄化以及疾病谱系等因素的变化,我市医疗服务体系发展面临诸多挑战。

1.社会经济发展带来新挑战

我国经济发展目前正处在转型的关键时期,整体趋势呈现缓速下行状态。经济发展是医疗卫生事业发展的重要动力,为医疗卫生服务体系的建设和完善提供了坚实后盾。在经济发展的新常态下,各级各类医疗卫生机构如何配置医疗资源,如何高效利用现有医疗卫生资源,提高资源宏观和微观配置效率成为了进一步推进医疗卫生事业全面发展的重要问题。

2.人口结构变化带来的新挑战

我市目前常住人口339.19万人。改革开放以来,我国城镇化率不断提高,随着中小城镇快速发展,人口加速聚集,部分地区医疗卫生资源供需矛盾将更加突出。根据统计局2015年人口统计,我市老龄人口数量持续增加,以及老年抚养比不断提高和少儿抚养比的不断降低。这些人口变化对医疗卫生服务发展提出新要求,突出表现在需要增加医疗卫生服务供给总量、调整医疗卫生服务供给结构、转变医疗卫生服务供给模式。

3.疾病谱系变化带来的新挑战

经济社会转型中居民生活方式快速变化,使疾病谱系发生巨大变化,慢性病成为主要疾病负担。慢性非传染性疾病已经成为影响我市居民的首要疾病,但同时传统烈性传染病和新发传染病的潜在威胁也不容忽视。医疗卫生服务需要及时调整发展策略,转变服务理念,不断提高服务能力,以积极有效应对疾病谱变化,满足居民复杂而多样化的服务需求。

4.科学技术迅猛发展带来的新挑战、

信息化是时代发展的新趋向,随着科学技术的进步,信息技术的迅猛发展,社会各个领域都显现出信息时代的新特征,人们的生产、生活方式也随之改变。云计算、物联网、移动互联网、大数据等信息化技术的快速发展,使医疗卫生服务方式也发生了巨大转变。信息时代的快速发展,优化了医疗卫生业务流程、提高了服务效率的同时,必将推动医疗卫生服务模式和管理模式深刻转变。这就要求体系发展与新兴信息技术融会贯通,构建互联网+医疗卫生服务模式,更好地服务于人民健康事业。

二、规划目标与原则

(一)规划目标

以建设“美丽大同、富裕大同、健康大同”为目标,进一步深化医药卫生体制改革,以提高人民健康水平为核心要求,统筹改革与发展,优化医疗卫生资源结构,合理配置医疗卫生资源,构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配,体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的整合型医疗卫生服务体系,为实现2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度和人民健康水平持续提升奠定坚实的医疗卫生资源基础。

专栏1  2020年全市医疗卫生服务体系资源要素配置主要指标

主 要 指 标

2020年目标

2015年现状

指标性质

每千常住人口医疗卫生机构床位数(张)

5.5

5.24

指导性

其中:医院

4.27

4.01

指导性

    公立医院

3.39

3.32

指导性

      其中市办医院

1.6

1.6

指导性

        县办医院

0.65

0.58

指导性

        其他公立医院

1.14

1.14

指导性

    社会办医院

0.88

0.69

指导性

  基层医疗卫生机构

1.23

1.23

指导性

每千常住人口执业(助理)医师数(人)

3

2.70

指导性

每千常住人口注册护士数(人)

2.6

2.29

指导性

每千常住人口公共卫生人员数(人)

0.83

0.46

指导性

每万常住人口全科医生数(人)

2

1.7

约束性

医护比

1 1.25

1:0.85

指导性

市办及以上医院床护比

1 0.6

1:0.59

指导性

县办综合性医院适宜床位规模(张)

500

——

指导性

市办综合性医院适宜床位规模(张)

800

——

指导性


(二)基本原则

1.坚持以人为本原则,促进居民健康水平提升。要以需求为导向,健康为中心,全面促进人民健康为重中之重,将满足人民群众基本医疗卫生服务需求作为出发点和落脚点,合理布局当前医疗卫生资源,结合本地区实际情况,确定各级各类医疗卫生服务机构的数量、规模、职能及布局,注重资源配置合理性和使用的科学性,重点强化县域服务能力较薄弱环节的建设,满足城乡居民医疗卫生服务需要。

2.坚持政府主导,社会参与。强化政府的规划调整和监管职责,切实落实政府对基本、基层、基础卫生资源的责任和投入,维护公共医疗卫生的公益性。同时,要加强利用市场机制在配置资源方面的作用,充分调动社会办医的积极性和创造性,促进非公立医疗卫生机构发展,满足人民多层次、多元化的医疗卫生服务需求。

3.坚持统筹兼顾与分级管理相结合的协调发展。统筹城乡、区域资源配置,统筹当前与长远,统筹预防、医疗和康复,中西医并重,注重发挥医疗卫生服务体系的整体功能,促进均衡协调发展。同时,充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状,合理布局不同层级医疗卫生服务机构,并分类制定配置标准。着力推动公立医院改革深化发展,提升基层医疗卫生机构的服务能力和质量,促进上下联动的分级诊疗模式形成。

4.坚持公平与效率统一。优先保障基本医疗卫生服务的可及性,促进公平公正。同时,注重医疗卫生资源配置与使用的科学性与协调性,提高效率,降低成本,实现公平与效率的统一。

三、总体布局

(一)机构设置

根据《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》提出,医疗卫生服务体系主要包括医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构。其中,医院分为公立医院和社会办医院。其中,公立医院分为政府办医院(根据功能定位主要划分为县办医院、市办医院)和其他公立医院(主要包括国有和集体企事业单位等举办的医院)。县级以下为基层医疗卫生机构,分为公立和社会办两类,包括社区卫生服务中心、社区卫生服务站、乡镇卫生院、村卫生室以及各门诊部、诊所、卫生室、医务室。专业 公共卫生机构,包括基本预防控制、健康教育、妇幼保健、急救、采供血、卫生监督、计划生育技术服务等机构,分为政府办专业公共卫生机构(根据属地层级不同,分为县办、市办两大类)和其他专业公共卫生机构(数量少,主要是国有和集体企事业单位等举办的专业公共卫生机构)。基本医疗卫生机构和公共卫生资源按照常住人口规模和服务半径等要素,进行合理布局。

   (二)床位配置

根据国家“十三五”时期医疗卫生服务体系规划要求,结合我市实际情况考虑,到2020年,每千常住人口医疗卫生机构床位数控制在5.5张,其中,医院床位数4.27张(中医院床位0.45张),基层医疗卫生机构床位数1.23张。在医院床位中,公立医院床位数3.39张,按照每千常住人口不低于0.88张为社会办医院预留规划空间。

针对现阶段卫生资源向上集中、城乡资源差距较大的特点,按照鼓励发展、平稳发展、控制发展的原则要求,适度压缩市办医院中床位利用率低、技术水平不高、床护比偏低、卫生人力资源不足和超出规模标准的公立医院的床位规模;增加县办医院、基层医疗卫生机构、社会办医院床位规模。针对老年医学资源相对薄弱的特点,鼓励部分市办二级医院可通过迁建、整合、转型、改制、重组等形式转为老年康复医院或将二级医院部分床位转为护理、康复床位,加挂康复医院牌子。

根据各县区经济、社会、人口、卫生等方面的实际状况,考虑各地资源差异,在现有基础上对各县区区别制定床位发展目标如下。

专栏2  2020年各县区床位配置一览(单位:张/千常住人口)

地区

2015年

2020年

城区

10.16

10

矿区

7.9

8

南郊区

2.57

2.72

新荣区

2.77

3

大同县

1.68

1.8

阳高县

3.31

3.5

天镇县

2.83

3

浑源县

3.03

3.2

灵丘县

3.26

3.7

广灵县

3.64

3.8

左云县

2.67

2.6

(三)人员配置

到2020年,全市每千常住人口执业(助理)医师数达到3名每千人,注册护士数达到2.6名每千人,医护比逐步达到1:1.25,市办及以上医院床护比于1:0.6。培养和造就与全市人民群众医疗卫生服务需求相适应,数量充足、结构优化、布局合理、素质优良的人才队伍,夯实大同卫生事业发展人才基石。

创新人才发展的体制机制,营造人才发挥充分作用的政策环境,实施人才开发的重大工程,落实医疗卫生机构人事制度和收入分配制度改革,建立合理的补偿机制、科学的绩效考核机制和适应行业特点的人事薪酬制度。完善分配激励机制,实行以绩效工资为导向的综合绩效考核和岗位管理制度,激发医务人员积极性。引导和支持优秀人才队伍到各县区基层工作或提供服务,完善全科医生制度,夯实基层卫生人才队伍,加强住院医师规范化培训制度,探索建立专科医师规范化培训制度,努力增加注册护士数量,加强公共卫生人员专项能力建设。推进院校医学教育与卫生计生行业需求的紧密衔接,加强人才培养的针对性和适应性,提高人才培养质量。到2020年,基本建成院校教育、毕业后教育、继续教育三阶段有机衔接的标准化、规范化临床医学人才培养体系。

根据各县区经济、社会、人口、患者就医流向、现有人力资源及2020年床位资源指标等方面的情况,依据上述有关每千常住人口执业(助理)医师、注册护士数量指标,区别制定出各县区千人口执业(助理)医师数和注册护士数配置标准。

专栏3  2020年各县区卫生人力资源配置一览(单位:人/千常住人口)

地区

千人口执业(助理)医师数

千人口注册护士数

2015年

2020年

2015年

2020年

城区

5.50

5.5

5.91

6.875

矿区

4.15

4.2

3.68

4.5

南郊区

1.27

1.4

1.02

1.5

新荣区

1.27

1.5

0.95

1.2

大同县

1.48

1.6

0.73

0.8

阳高县

1.27

1.3

0.41

0.8

天镇县

1.41

1.5

0.40

0.8

浑源县

1.09

1.1

0.30

0.8

灵丘县

1.59

1.7

1.33

1.5

广灵县

1.95

1.7

0.87

0.9

左云县

1.44

1.5

0.56

0.9

(四)信息资源配置

积极开展建设智慧大同云医疗服务,应用移动互联网、物联网、云计算、可穿戴设备等信息技术,推动互联网+医疗卫生发展,促进智慧医疗、健康大数据的应用。普及应用居民健康卡,积极推进居民健康卡与社会保障卡、金融IC卡、市民服务卡等公共服务卡的应用集成,实现居民健康“一卡通”。加快推进人口健康信息平台建设,到2020年,实现全员人口信息、电子健康档案、电子病历和业务资源四大数据库有机融合、全市覆盖、动态更新;实现各级医疗服务、医疗保障与公共卫生服务的信息共享与业务协同;实现市人口健康信息平台与国家、省人口健康信息平台互联互通。

依托信息平台形成大数据支撑,通过数据分析提供决策支持,优化医疗服务流程,规范医疗服务行为,强化对医疗卫生服务绩效考核和医疗质量服务监管,提高服务能力和服务效率。推动远程医疗建设。加强信息安全保障体系建设。逐步整合计划生育、公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应保障、信用信息、综合管理等业务应用系统建设,实现各级医疗服务、医疗保障与公共卫生服务的信息共享和业务协同。

(五)其他资源配置

1.设备配置

根据功能定位、医疗技术水平、学科发展和群众健康需求,坚持资源共享和阶梯配置,引导医疗机构合理配置适宜设备,逐步提高国产医用设备配置水平,降低医疗成本。

加强大型医用设备配置规划和准入管理,严控公立医院超常装备。鼓励整合大型医用设备资源,支持发展专业的医学检验机构和影像机构,逐步建立大型设备共用、共享、共管机制。按照国家卫生计生委牵头制定的大型医用设备甲类、乙类配置规划,在全市范围内组织实施乙类大型医用设备配置初审工作,配合国家卫生计生行政部门做好甲类大型医用设备配置工作。

在确保医疗安全前提下,放宽社会办医机构大型医用设备配置条件,大型医用设备配置向基层倾斜,科学引导医疗机构配置适宜的装备。建立区域医学影像中心,推动建立“基层医疗卫生机构检查、医院诊断”的服务模式,提高基层医学影像服务能力。按照统一规范的标准体系,二级以上医疗机构检验对所有医疗机构开放,逐步推行集中检查检验和检查检验结果互认。

2.技术配置

   健全医疗技术临床应用管理制度,强化医疗机构在医疗技术临床应用和管理中的主体责任。通过重点学科建设规划和引导医院科技创新方向,以基层需求为导向,加快探索建立推进整体性、多层次、集约化的医学科技创新体系建设,促进医学科技的资源配置和资助方式转变,满足医学科技创新突破和产业化发展要求。围绕常见疾病和健康问题,加快推进适宜卫生技术的研究开发与推广应用。

加强对临床专科建设发展的规划引导和支持,以发展优质医疗资源为目标,发挥其示范、引领、带动和辐射作用,提高基层和区域的专科水平,逐步缓解地域、城乡、学科之间发展不平衡,促进医疗服务体系协调发展。到2020年,在全市三级甲等医院建成2个省内领先的临床中心和特色学科,一批具有核心竞争力的临床重点专科,市临床重点专科协同扶持县级医院提升专科诊治水平。

注重中医临床专科的建设,强化中医药技术推广应用。到2020年,在市级中医院建成2个省级领先的中医重点专科,在县级中医院建成10个在当地有影响力的中医重点专科。依据重点专科遴选一批中医特色优势技术在全推广。

四、各级各类医疗卫生机构

(一)医院

1.公立医院

(1)功能定位

公立医院是医疗卫生服务体系的主体,必须坚持其公益性质不动摇,要求其在基本医疗服务提供、急危重症和疑难病症诊疗方面发挥骨干作用,承担医疗卫生机构人才培养、医学科研、医疗教学等任务,承担法定和政府指定的公共卫生服务、突发公共事件紧急救治、援外、国防卫生动员、援藏援疆、对口支援、救灾、支边和支援社区等任务。

按层级分为市办医院和县办医院。其中,市办医院主要向市级区域内居民提供代表本区域高水平的综合性或专科医疗服务,接受下级医院转诊,并承担人才培养和一定的科研任务以及相应公共卫生和突发事件紧急医疗救援任务。县办医院主要承担县级区域内居民的常见病、多发病诊疗,急危重症抢救与疑难病转诊,培训和指导基层医疗卫生机构人员,相应公共卫生服务职能以及突发事件紧急医疗救援等工作,是政府向县级区域内居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。

(2)机构设置

各级各类公立医院的规划设置要根据地域实际,综合考虑城镇化、人口分布、地理交通环境、疾病谱等因素合理布局。按照现有资源分布情况,将医疗资源逐步合理向紧缺地区倾斜,积极推进公立医院改革。

规划期内,县级区域,已设置1所县办综合医院和1所县办中医类医院的原则上不再增加公立医院数量,难以设置中医类医院的县,可在县办综合医院设置中医科或民族医科室。市级区域,依据常住人口数每100-200万人口已设置市办综合性医院(含1所市办中医类医院)的原则上不再增设,可根据需要规划设置儿童、精神、妇产、肿瘤、传染病、自愿戒毒等市办专科医院(含中医类专科医院)和康复医院。

(3)床位配置

根据常住人口规模合理配置公立医院床位规模,重在控制床位的过快增长。每千常住人口公立医院床位数3.39张(含妇幼保健院床位)。其中,县办医院床位0.65张,市办医院床位数1.6张,国有和集体企事业单位等举办的其他公立医院床位数1.14张。

对医疗卫生服务资源短缺、社会资本投入不足的县区,政府要加大投入,满足群众基本医疗卫生服务需求。中医类医院床位数按照每千常住人口0.45张配置。同时,可以按照15%的公立医院床位比例设置公立专科医院。

医院病床使用率低于95%,平均住院日高于同类医院平均水平20%,疑难重症患者比例及手术难度低于平均水平,床护比配置不达标时,不允许增加床位。医院在病床使用率低于80%,平均住院日高于同类医院平均水平20%,疑难重症患者比例及手术难度低于平均水平时,减少其床位编制。

(4)单体规模

严格控制公立医院单体(单个执业点)床位规模的不合理增长,县办综合性医院床位数一般以300—500张;区域医疗中心的综合性医院床位数以1000张左右为宜,辐射人口超过300万人口以上的可适当增加,原则上不超过1200张;市办综合性医院床位数一般以1200张左右,新建医院或医院扩建后,单体规模原则上不超过1500张。专科医院的床位规模根据实际需要合理设置。

(5)人员配置

以执业(助理)医师和注册护士配置为重点,以医疗服务需求量和医师标准工作量为依据,按照医院级别与功能任务的需要确定床位与人员配比,二级及以上医院床护比不低于1:0.6。加大护士、药师等紧缺人员培养。承担临床教学、带教实习、支援基层、援外医疗、应急救援、医学科研等任务的医疗卫生机构可以适当增加人员配置。

(6)区域医疗中心

市级医疗中心:依托市办综合医院及技术力量强、影响力大的专科医院,在市级行政区域内设置市级综合性医疗中心和市级专科性医疗中心。积极推进市级区域医疗中心的建设,以市三医院、五医院为核心打造围绕大同市为中心,辐射晋北、内蒙古等地区的区域医疗中心架构,逐步提升医疗服务体系的整体服务能力和技术水平。

县级医疗中心:以医疗技术较强的阳高县、灵丘县县级医院为中心,提高其医疗服务能力,建设县级综合医疗中心,负责向本县域内及相邻县域内提供综合性医疗卫生服务;继续推动县乡医疗联合体建设试点,以县医院为核心,带动整个县域医疗水平的提升。

2.社会办医院

(1)功能定位

社会办医院是医疗卫生服务体系不可或缺的重要组成部分,是满足人民群众多层次、多元化医疗服务需求的有效途径。社会办医院可以提供基本医疗服务,与公立医院形成有序竞争;可以提供高端服务,满足非基本医疗需求;可以提供康复、老年护理等紧缺医疗服务,对公立医院形成补充。

(2)资源配置

结合本地区实际,完善配套支持政策,支持社会办医院纳入医保定点范围,完善规划布局和用地保障,优化投融资引导政策,完善财税价格政策,社会办医院医疗服务价格实行市场调节价。鼓励政府购买社会办医院提供的服务。加强行业监管,保障医疗质量和安全。到2020年,按照每千常住人口不低于0.88张床位为社会办医院预留规划空间,同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。推进和规范医师多点执业,取消多点执业的执业地点数量限制,鼓励公立医疗机构医师到社会办医疗机构执业。鼓励医务人员在公立和非公立医疗机构间合理流动,有关单位和部门应按现行政策和规定及时办理执业变更、人事劳动关系衔接、社会保险关系转移、档案转接等相关手续。医务人员在学术地位、职称评定、职业技能鉴定、专业技术和职业技能培训等方面不受工作单位变化的影响。放宽服务领域要求,在法律法规允许的范围内支持社会资本办医,优先支持非营利性医疗机构,引导社会办医院向高水平、规模化发展。

(二)基层医疗卫生机构

1.功能定位

基层医疗卫生机构的主要职责是提供预防、保健、健康教育、计划生育等基本公共卫生服务和常见病、多发病的基本医疗服务,以及部分疾病的康复、护理服务,向医院转诊超出自身服务能力的常见病、多发病及危急和疑难重症病人。主要包括乡镇卫生院、社区卫生服务中心(站)、村卫生室、医务室、门诊部(所)和军队基层卫生机构等。

乡镇卫生院和社区卫生服务中心负责提供基本医疗服务和基本公共卫生服务,以及常见病、多发病的诊疗、护理、康复等综合服务,并受县级卫生计生行政部门委托,承担辖区内的公共卫生管理工作,负责对村卫生室、社区卫生服务站的综合管理、技术指导和乡村医生的培训等。乡镇卫生院分为中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院,中心乡镇卫生院除具备一般乡镇卫生院的服务功能外,还应开展普通常见手术等,着重强化医疗服务能力并承担对周边区域内一般乡镇卫生院的技术指导工作。

村卫生室、社区卫生服务站在乡镇卫生院和社区卫生服务中心的统一管理和指导下,承担行政村、居委会范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、康复等工作。

单位内部的医务室和门诊部等基层医疗卫生机构负责本单位或本功能社区的基本公共卫生和基本医疗服务。

其他门诊部、诊所等基层医疗卫生机构根据居民健康需求,提供相关医疗卫生服务。政府可以通过购买服务的方式对其提供的服务予以补助。

2.机构设置

乡镇卫生院、社区卫生服务中心按照乡镇、街道办事处行政区划或一定服务人口进行设置。到2020年,实现政府在每个乡镇办好1所标准化建设的乡镇卫生院,每个乡镇卫生院建好1个标准化中医诊疗区(中医馆)。每个一般乡镇卫生院应拥有功能完好的彩色超声仪、生化分析仪、血液分析仪、尿分析仪、X光机和心电图机等必备设备。综合考虑城镇化、地理位置、交通环境、人口聚集程度等因素,选择三分之一左右的乡镇卫生院提升其服务能力和水平,建设成中心乡镇卫生院。有条件的中心乡镇卫生院可以建设成为县办医院分院。提高乡镇卫生院的设备装备水平。鼓励引导乡镇卫生院与县级医院开展多种形式的合作,推动县乡村卫生一体化发展。

每个街道办事处范围或每3-10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。人口规模较大的县所在地可根据需要设置社区卫生服务机构。县区一级和部分二级公立医院可依据需要,通过结构和功能改造转为社区卫生服务中心,每一个社区卫生服务中心建好1个标准化中医诊疗区(中医馆)。

原则上每个行政村设置1个村卫生室。个体诊所等其他基层医疗卫生机构的设置不受规划布局限制,由市场进行调节。

3.床位配置

按照所承担的基本任务和功能合理确定基层医疗卫生机构床位规模,重在提升床位质量,提高使用效率。到2020年,每千常住人口基层医疗卫生机构床位数达到1.23张,重点加强护理、康复病床的设置。

4.人员配置

根据各地区现有医疗卫生技术人员实际,结合其经济条件、地理环境等因素,因地因时合理配置人员。建立健全在岗培训制度,鼓励乡村医生参加学历教育,加强政府对医疗卫生人才流动的政策引导,推动医疗卫生人才向基层流动。到2020年,每千常住人口基层卫生人员数达到3.5人,初步建立以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍,初步形成统一规范的全科医生培养模式和“首诊在基层”的服务模式。全科医生与城乡居民基本建立起比较稳定的服务关系,基本实现城乡每万名居民有2名合格的全科医生,至少0.5名中医类别。原则上每千服务人口人员配备1-2名乡村医生,人口超过1000人的行政村,人口每增加500人,可增加1名乡村医生。每所村卫生室至少有1名乡村医生执业。

(三)专业公共卫生机构

1.功能定位

专业公共卫生机构是向辖区内提供专业公共卫生服务(主要包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、计划生育服务、精神卫生、急救、采供血、综合监督执法、食品安全风险监测评估与标准管理、计划免疫、出生缺陷防治等,下同),并承担相应管理工作的机构。专业公共卫生机构主要包括疾病预防控制机构、综合监督执法机构、妇幼保健计划生育服务机构、职业卫生机构、急救中心(站)、血站等,原则上由政府举办。

市办专业公共卫生机构的主要职责是,完成上级下达的指令性任务,承担辖区内的专业公共卫生任务以及相应的信息管理等工作,并对下级专业公共卫生机构开展业务指导、人员培训、监督考核等。

县办专业公共卫生机构的主要职责是,完成上级下达的指令性任务,承担辖区内专业公共卫生任务以及相应的业务管理、信息报送等工作,并对辖区内医疗卫生机构相关公共卫生工作进行技术指导、人员培训、监督考核等。

各级疾病预防控制中心要不断提高实验室检测能力、流行病调查能力、突发公共卫生事件应对能力和疾病预防控制能力。

2.机构设置

实行按行政区划分级设置,县级及以上每个行政区划内同类专业公共卫生机构原则上只设一个。县级以下由社区卫生服务中心(站)、乡镇卫生院和村卫生室、计划生育服务室承担相关工作。

市办和县办妇幼保健机构与计划生育技术服务机构原则上予以整合,分别成立市办、县办妇幼保健计划生育服务中心。整合乡办计划生育技术服务机构与乡(镇)卫生院的妇幼保健职能。村级保留村卫生室和村计划生育服务室,共享共用。

以市办急救中心为龙头,县急救中心和院前急救网络医院共同建成比较完善的急救网络。以专业精神卫生机构为主体、综合性医院精神科(门诊)为辅助、基层医疗卫生机构和精神疾病社区康复机构为基础,建立健全精神卫生服务体系和网络。

县级及以上每个行政区划内原则上只设1个疾病预防控制中心,已单设的专病预防控制机构,要逐步整合到疾病预防控制中心。县级及以上政府要根据工作职责,规范卫生计生综合监督执法机构的设置,由其承担卫生计生综合监督执法任务。

建设市级血液中心,各县根据需要依托县办综合医院规划设置1个中心血库。

3.人员配置

按照总量控制、统筹安排、动态调整的原则,各地区根据其实际情况进行调配,到2020年,每千常住人口公共卫生人员数达到0.83人。

疾病预防控制中心人员原则上按照常住人口1.75/万人的比例核定;地域面积在50万平方公里以上且人口密度小于25人/平方公里的地区,可以按照不高于本地区常住人口3/万人的比例核定。其中,专业技术人员占编制总额的比例不得低于85%,卫生技术人员不得低于70%。

专业精神卫生机构应当按照区域内人口数及承担的精神卫生防治任务配置公共卫生人员。通过精神科医师转岗培训、临床医师增加精神卫生执业范围、中医类医师精神障碍防治培训等途径,加强精神卫生队伍建设,鼓励基层符合条件的精神卫生防治人员取得精神卫生执业资格。到2020年,全市精神科执业(执业助理)医师每10万人口平均不低于2.8人。

妇幼保健计划生育机构应当根据当地服务人口、社会需求、交通状况、区域卫生和计划生育事业发展规划以及承担的功能任务等合理配备人员。市、县、乡级妇幼保健计划生育服务机构中卫生技术人员比例应当不低于总人数的80%。

血站卫生技术人员数量应当根据年采供血等业务量进行配备。

急救中心人员数量应当根据服务人口、年业务量等进行配备。

五、能力建设

(一)分类推进

1.深化公立医院改革。按照统筹设计、突出重点、循序渐进的基本路径,从基层入手,继续深化公立医院改革进程。充分发挥公立医院公益性质和主体作用,切实落实政府办医责任,着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革。按照联动改革的要求,推进医疗、医保、医药联动,全面促进区域内公立医疗机构同步改革。完善政府办医体制,建立健全医院管理委员会,建立以公益性为导向的科学考核和评价机制,有效落实政府投入、规划、监管等责任。建立公立医院运行新机制,实行降低药品耗材费用、理顺医疗服务价格、强化医保支付衔接、落实财政补助政策、规范诊疗服务行为“五同步”改革,破除以药补医机制。深化人事管理制度改革,实行编制备案制,落实公立医院用人自主权和内部分配权;完善公立医院绩效工资总量核定办法,健全绩效工资分配机制。巩固完善县级公立医院综合改革,逐步扩大城市公立医院综合改革试点,到2017年所有公立医院全面实施综合改革。

2.健全基层卫生服务能力。启动实施基层医疗卫生服务“三个一工程”,力争在“十三五”末,每个家庭拥有1名合格的家庭医生,每个居民拥有1份动态的电子健康档案,每个居民拥有1张服务功能完善的健康卡。突破行政隶属关系和资产所属关系,在全市三级医院推进医疗联合体建设,逐步实现基层首诊、双向转诊、急慢病分治、上下联动,切实在不同层级医疗卫生机构之间形成利益共同体和责任共同体,通过医疗联合体的内部联动,优化医疗资源结构布局,推进医疗资源纵向流动,提升基层医疗服务能力。

3.完善基本公共卫生服务体系。逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准,到2020年达到人均65元以上。加强各级疾控机构、传染病、结核病定点医院实验室建设。进一步完善疾病预防控制体系,逐步建立健全传染病、地方病、慢性病、职业病监测防治网络和重大疾病部门联防联控机制。整合利用公共卫生、医疗、医疗保险等资源和全社会力量,健全支持早发现、早诊断、早治疗的疾病预防控制体制机制,实施慢性病综合防治工程和重大疾病防治工程。

4、积极发展中医药事业。加快中医药治理体系和治理能力现代化,完善落实中医药事业发展的政策机制。加快发展中医医疗服务,完善公立中医医疗机构为主导、非公立中医医疗机构共同发展、基层中医药服务能力突出的中医医疗服务体系,全面提升中医药服务能力。大力发展中医养生保健服务,积极拓展中医药服务新业态,发展中医药健康服务相关支撑产业。加强中药资源保护与利用,促进中药资源可持续发展。加快中医药科技进步,深入开展继承挖掘,为提升维护健康水平和防病治病能力提供理论依据和技术支撑。完善中医药人才培养体系,满足各类各层次人才需求。积极融入国家“一带一路”建设,推进中医药对外交流与服务贸易。推进中医药文化传承与发展。

5.鼓励社会资本办医。在符合相关法律法规的基础上,继续放宽社会办医院的准入范围,加快办理审批手续,对符合具备相应资质的社会办医院,应按照规划予以批准,简化审批流程,提高审批效率。加强社会办医与公立医疗机构的协同发展,夯实社会办医机构人才队伍,社会办医疗机构在百千万卫生人才培养工程、住院医师规培、全科医生培养、继续医学教育、参加学术活动、科研立项、重点学科和专科建设、职称评定等方面享有与公立医疗机构同等待遇,鼓励公立医疗机构医师到社会办医疗机构执业,鼓励公立医疗机构为社会办医疗机构培养医务人员。完善配套支持政策,支持社会办医院纳入医保定点范围,完善规划布局和用地保障,优化投融资引导政策,完善财税价格政策,社会办医院医疗服务价格实行市场调节价。鼓励政府购买社会办医院提供的服务。

6.开展卫生精准扶贫。加强6个国家扶贫重点县医疗服务体系建设。建立引导医疗卫生人员到贫困地区工作的政策机制。将重大公共卫生项目实施地区和服务对象向贫困地区和贫困人群倾斜。

(二)功能整合

1.上下联动,实现分级诊疗。通过不同层级医疗卫生机构功能整合,建立并完善分级诊疗模式 。实施“两引导一提高”,即以医疗机构有序服务引导患者有序就医,充分发挥基本医保政策引导作用,全面提高县域内医疗机构服务能力,促进分级诊疗,使常见病、多发病在县域内得到诊治。

推动全科医生、家庭医生责任制,逐步实现签约服务。鼓励有条件的地区通过合作、托管、重组等多种方式,促进医疗资源合理配置。探索县域一体化管理。推进乡镇卫生院和村卫生室一体化。推动优质医疗资源合理配置和纵向流动,建立健康守门人制度,有效规范常见病、多发病患者首先到基层医疗卫生机构就诊,由基层医疗卫生机构逐步承担公立医院的普通门诊、康复和护理等服务。

在县级医院与基层医疗卫生机构、与市级医院之间建立长期稳定、规范顺畅的双向转诊机制,逐步实现不同级别、不同类别医疗机构之间的有序转诊。强化基本医保政策支持,完善激励机制,多措并举,引导患者分级诊疗。到2017年,医疗资源利用效率和整体效益进一步提高,力争实现县域内就诊率达到90%左右的目标;到2020年,逐步完善分级诊疗运行机制和政策体系,基本建立符合我市实际的分级诊疗制度,形成科学合理就医秩序。

2.防治一体,实现医防整合。推进医院和公共卫生机构资源相互整合和延伸,专业公共卫生机构要对公立医院、基层医疗卫生机构和社会办医院开展公共卫生服务加强指导、培训和考核,建立信息共享与互联互通等协作机制。专业公共卫生机构与医疗机构的协同,着力做好高血压、糖尿病、肿瘤等慢性病的联防联控工作,将结核病、艾滋病等重点传染病以及职业病、精神疾病等病人的治疗交综合性医院或者专科医院开展,强化专业公共卫生机构对医疗机构公共卫生工作的技术指导和考核,监督部门加强对医疗机构的监督检查。二级以上公立医院要成立疾病预防控制科,其他综合性医院及相关专科医院要依托相关科室与专业公共卫生机构密切合作,承担辖区内一定的公共卫生任务和对基层医疗卫生机构的业务指导。

3.中西医并重,保障人民健康。坚持中西医并重方针,合理配置中医药资源,在政策措施、资金投入、项目安排上向中医药倾斜,切实推进中西医协调发展。充分发挥中医医疗预防保健特色优势,不断完善中医医疗机构、基层中医药服务提供机构和其他中医药服务提供机构共同组成的中医医疗服务体系。加强综合性医院、专科医院中医临床科室和中药房设置,增强中医药服务能力。加强中医药服务监管,杜绝大处方、滥用中医药等行为。加强中西医临床协作,整合资源,强强联合,优势互补,协同攻关,提高重大疑难病、急危重症临床疗效。统筹用好中西医两方面资源,提升基层西医和中医两种综合服务能力。到2020年,力争所有社区卫生服务机构、乡镇卫生院和70%的村卫生室具备与其功能相适应的中医药服务能力,积极鼓励中医药健康服务业发展。

4.医养结合,实现健康养老。推进医疗机构与养老机构加强合作,建立健全医疗机构与养老机构之间的业务协作机制。医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊特色通道,有条件的二级以上综合医院(含中医院,下同)开设老年病科,为老年人提供便捷、优先优惠医疗服务。

鼓励二级以上综合医院与养老机构开展对口支援,通过建设医疗养老联合体为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康养老服务。支持养老机构开展医疗服务,鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业。

发展社区健康养老服务,鼓励基层医疗卫生机构将护理服务延伸到居民家庭。基层医疗卫生服务机构为65岁以上老年人提供健康管理服务,到2020年65岁以上老年人健康管理率达到70%以上。鼓励基层医疗卫生服务机构为高龄、重病、失能等行动不便老年人提供上门巡诊、家庭病床、护理等服务。

5.多元发展,实现资源互通。

明确政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位,公立医疗卫生机构着力满足群众基本医疗卫生需求。鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业,社会力量办医可以直接投向资源稀缺及满足多元需求的服务领域,也可以多种形式参与公立医院改制重组。支持社会资本在我市各县区,以及城乡结合部等医疗卫生资源相对薄弱的地区举办二级以上综合、专科或中医医院,以及康复医院、护理院(站)、老年病和慢性病诊疗机构等医疗机构。鼓励和引导社会资本进入医疗服务的薄弱领域,如儿科、精神卫生、院前急救等。鼓励社会资本举办和发展具有一定规模、有特色的医疗机构,引导有条件的医疗机构向高水平、高技术含量的大型医疗集团发展。鼓励公立医疗机构与社会资本举办的医疗机构开展业务合作,实现资源共享、优势互补、互惠互利。通过加强社会办医疗机构与公立医疗机构的协同发展,提高医疗卫生资源的整体效率,满足城乡居民多元化医疗卫生服务需求。

六、组织实施

(一)加强领导。切实加强对医疗卫生服务体系规划工作的领导,把医疗卫生服务体系规划工作提上重要议事日程,列入政府的工作目标和考核目标,建立问责制。各级政府要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑医疗卫生机构发展需要,合理安排用地供给,优先保障非营利性医疗机构用地。

(二)明确责任。各县区要依据本地实际情况和国家、省、市医疗卫生服务体系规划,编制县域医疗卫生服务体系规划,负责辖区内县办医院、专业公共卫生机构及基层医疗卫生机构的设置,合理确定县域内医疗卫生机构的数量、布局、功能、规模和标准。

(三)落实职责。卫生计生、发展改革、财政、住房和建设、人力资源社会保障、机构编制等部门要认真履行职责,强化政策联动,协调一致地推进医疗卫生服务体系规划工作。卫生计生部门要制订医疗卫生服务体系规划并适时进行动态调整;发展改革部门要将医疗卫生服务体系规划纳入国民经济和社会发展总体规划安排,依据规划对新改扩建项目进行基本建设管理;财政部门要按照政府卫生投入政策落实相关经费;物价部门要推进医疗服务价格改革;住房和建设管理部门要依法批准城乡医疗卫生服务体系规划审批建设用地;机构编制部门要依据有关规定和标准统筹公立医疗卫生机构编制;社会保障部门要加快医保支付制度改革;其他相关部门要各司其职,做好相关工作。

(四)规范编制。各县区在编制医疗卫生服务体系规划中,要根据群众健康需求,合理确定各类医疗卫生资源的配置目标。要综合考虑各方医疗资源,充分征求有关部门和社会各界的意见。要与新型城镇化以及区域发展布局相结合,做好本规划与当地经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、国防卫生动员需求等的衔接,合理控制资源问题标准及公立医院单体规模。

(五)严格实施。所有新增医疗卫生资源、特别是公立医院的设置和改扩建、病床规模的扩大、大型医疗设备的购置,无论何种资金渠道,必须依据医疗卫生服务体系规划要求和程序,严格管理,将规划作为建设项目立项的前提条件。市卫计委在调整规划布局后,将在官网公布调整信息;各县区也要及时发布机构设置和规划布局调整等信息,探索采取招标等方式确定举办和运行主体。建立公立医院床位规模分级备案和公示制度,新增床位后达到或超过1500张床位以上的医院,其床位增加须报国家卫生计生委备案(中医类医院同时报国家中医药管理局备案);超过1200张床以上的公立医院,其床位增加须报省卫生计生委备案。严重超出规定床位数标准,未经批准开展项目建设、擅自扩大建设规模和提高建设标准等的公立医院,要进行通报批评,暂停大型医用设备配置许可、等级评审和财政资金安排,医保部门对超出核准床位的医保费用不予支付。

(六)强化考评。建立医疗卫生服务体系规划监督评价机制,成立专门的评价工作小组,开展规划实施进度和效果评价,及时发现实施中存在的问题,并研究解决对策,以推动规划落实,实现医疗卫生资源有序发展、合理配置、结构优化。